Varjoraportti Suomen 1325-toimintaohjelman toimeenpanosta

Suomen 1325-verkosto on teettänyt Minna Lyytikäisellä varjoraportin Suomen toisen kansallisen 1325 ”Naiset, rauha ja turvallisuus” -toimintaohjelman (2012–2016) toimeenpanosta. Työ on tehty pääasiassa aineistotutkimuksena ja keskeisenä materiaalina on käytetty Suomen vuosittaisia raportteja eduskunnalle ohjelman toimeenpanosta (2013, 2014, 2015) ja muita aiheeseen liittyviä strategioita ja linjauksia sekä tutkimustietoa ja kansalaisjärjestöjen tuottamia raportteja. Raportissa selvitetään niin toimintaohjelman toimeenpanon tärkeimpiä saavutuksia kuin siihen liittyviä aukkoja ja esteitä täydentäen jo viime vuonna tehtyä ja ulkoasiainministeriön teettämää Institute for Inclusive Securityn tekemää arvioita, joka keskittyi lähinnä toimintaohjelman arviointiin prosessinäkökulmasta. Työ sisältää myös tapaustutkimuksen Nepalista ja Suomen tuesta Nepalin kansalliselle 1325-toimintaohjelmalle.

Raportti kiinnittää huomiota siihen, että maailmalla ja Suomessa on tapahtunut useita muutoksia toimintaohjelman aikana. Nämä muutokset vaikuttavat myös Suomen 1325-agendan toimeenpanoon: YK:n turvallisuusneuvosto on hyväksynyt toimintaohjelman aikana useita ”Naiset, rauha ja turvallisuus” -agendaa täydentäviä päätöslauselmia (PL2105, PL2122 ja PL2242). Kansainvälinen turvallisuustilanne on muuttunut, ja väkivaltaisen ekstremismin torjunta, pakolaisuuskysymykset ja humanitaariset kriisit ovat puhuttaneet enenevissä määrin kansainvälistä yhteisöä viime aikoina. Toisaalta samaan aikaan Suomen hallitus on tehnyt mittavia leikkauksia mm. kehitysyhteistyön määrärahoihin heikentäen 1325-agendan toimeenpanoa, vaikka Suomen nykyiseen hallitusohjelmaan Ratkaisujen Suomi (2015) on asetettu tavoite ajaa 1325-agendaa eteenpäin kansainvälisellä tasolla. Lisäksi pakolaiskriisi Euroopan rajoilla sekä niiden sisä- ja ulkopuolella on näyttänyt, että Naiset, rauha ja turvallisuus -agendan ei voida olettaa olevan relevantti vain ulkopolitiikassa ja kriisinhallintamissioissa maailman kaukaisilla kriisialueilla.

Esimerkkejä Suomen toisen 1325-toimintaohjelman tärkeistä saavutuksista

Suomi on monella tapaa edistänyt 1325-agendan toimeenpanoa kansainvälisesti ja Suomessa. Suomi on onnistunut toimintaohjelman tavoitteiden mukaisesti naisten määrän saavuttamisessa kriisinhallintaoperaatioiden osalta, ja kunnioitettava määrä kokeneita suomalaisia naisia on siviilikriisinhallintamissioiden johtotehtävissä. Gender-asiantuntijoiden kouluttamiseen ja rekrytoimiseen on kiinnitetty huomiota sekä sotilaallisessa että siviilikriisinhallinnassa. Kriisinhallintakeskuksen (CMC) työssä tasa-arvoasiantuntijuus ja sen resursointi näkyy usealla tavalla, ja CMC on mm. julkaissut useita tutkimuksia sukukupuolinäkökulmasta kriisinhallinnassa. Puolustusvoimien kohdalla yhteistyö pohjoismaisen Gender in Military Operations -keskuksen kanssa on ollut tärkeää ja ilmeisen hedelmällistä. Suomen kriisinhallintakoulutuksen osalta pyritään varmistamaan, että kaikki siviili- tai sotilaalliseen kriisinhallintamissioon lähtevät saavat perustiedot sukupuolten tasa-arvon ja 1325-agendan edistämisestä.

Suomi on tehnyt kansainvälistä vaikuttamistyötä laajasti 1325-agendan tiimoilta erityisesti EU:ssa, YK:ssa, Etyjissä ja Natossa. Suomi on esimerkiksi esittänyt onnistuneesti lisäyksiä naisten oikeuksista Euroopan unionin eri strategioihin ja mm. kriisinhallintamenettelytapoihin. Suomi on tehnyt merkittävää työtä rauhanvälitykseen liittyvien päätöslauselmien eteenpäinviemiseksi YK:n yleiskokouksessa, ja Suomi on tukenut mm. YK:n rauhanvälityksen tukiyksikön (Mediation Support Unit) ja Norjan ulkoministeriön kanssa yhteistä Gender and Mediation -koulutushanketta. Marraskuussa 2015 perustettiin pohjoismainen naisrauhanvälittäjäverkosto (Nordic Women Mediators’ Network), jossa Suomi on mukana.

Kehitysyhteistyön osalta tasa-arvo ja naisten oikeudet ovat kehityspoliittisen selonteon mukaisesti kehityspolitiikan ja -yhteistyön ensimmäinen ja tärkein tavoite, ja OECD:n tilastojen mukaan merkittävä osa Suomen kehitysyhteistyörahoituksesta lasketaan gender-rahoitukseksi (44 % vuonna 2014, OECD 2016). Suomen kumppanimaista määrällisesti eniten gender-rahoitusta saavat maat ovat kaikki ns. hauraita valtioita: (1) Afganistan (81 % Suomen tuesta on suunnattu kokonaan tai osittain tasa-arvotyöhön), (2) Nepal (75 %), (3) Etiopia (68 %), (4) Somalia (64 %), (5) Kenia (30 %) (OECD 2016). Lisäksi Suomi on tukenut mm. usean maan oman 1325-toimintaohjelman laadintaprosessia ja toimeenpanoa.

Kansallisten toimien osalta Suomi on toisen 1325-toimintaohjelman aikana esimerkiksi ratifioinut Euroopan neuvoston sekä ihmiskaupan vastaista toimintaa koskevan yleissopimuksen että naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevan yleissopimuksen (ns. Istanbulin sopimus). Vuosiraportoinnin mukaan naisiin kohdistuvan väkivallan ohjelmalla on käynnistetty monia Istanbulin sopimuksen velvoitteiden täytäntöönpanon edellyttämiä konkreettisia kansallisia toimenpiteitä. Lisäksi on lakimuutoksin parannettu ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää koskevaa sääntelyä.

Suomen 1325-toimeenpanon haasteita ja suosituksia toimeenpanolle

Suomen toisen 1325-toimintaohjelman toimeenpanoon liittyy myös merkittäviä haasteita, joihin olisi hyvä kiinnittää huomiota kolmannen 1325-toimintaohjelman laadinnan ja toimeenpanon yhteydessä. Suomen kolmatta 1325-toimintaohjelmaa laaditaan parhaillaan.

Konfliktialueiden naisten osallistumisen lisääminen

Suomen toimintaohjelman toimeenpano on keskittynyt monella alueella naisten osallistumisen tukemiseen kriisinhallinnassa. Suurin puute naisten osallistumiseen liittyen on konfliktialueiden naisten osallistumisen erittäin vähäinen huomioiminen. Suomen tulisi ottaa tärkeäksi prioriteetiksi konflikteista kärsivien tai rauhaa paikallisella tasolla rakentavien naisten selkeämpi rooli ja näkyvyys kaikissa Suomen suunnitelmissa ja toimissa. Konkreettisia toimia tämän tukemiseksi olisivat esimerkiksi: kriisinhallintamissioiden ja paikallisten nais- ja ihmisoikeusjärjestöjen kontaktien lisääminen, kehitysyhteistyörahoituksen suuntaaminen kumppanimaiden järjestöille, jotka ajavat naisten (ja muiden syrjittyjen ryhmien) oikeuksia ja poliittista osallistumista, mutta jotka eivät ole aktiivisia poliittisella tasolla 1325-toimintaohjelmien laatimisessa ja systemaattisten konsultaatioiden järjestäminen kumppanimaiden nais- ja ihmisoikeusjärjestöjen kanssa Suomen laatiessa ja toimeenpaniessa kolmatta toimintasuunnitelmaansa.

Huomion kiinnittäminen laadullisiin näkökohtiin ja tavoitteisiin

Määrällisten tavoitteiden lisäksi Suomen tulisi kiinnittää jatkossa huomattavasti enemmän huomiota erilaisiin laadullisiin näkökohtiin. Kriisinhallintaan liittyen sukupuolten tasa-arvoa edistävien ja syrjintää vähentävien käytäntöjen juurruttamiseen osaksi työympäristöjen ja missioiden kulttuuria, jotka on useissa suomalaisissakin tutkimuksissa todettu olevan militarisoituneita, epätasa-arvoisia ja jopa naisvihamielisiä. Vaikka kriisinhallintajoukoille annetaan gender-koulutusta, toimintaohjelman vuosiraportoinnin perusteella kriisinhallintajoukkojen koulutuksen laadun ja vaikuttavuuden arvio puuttuu kokonaan. Lisäksi kriisinhallinnassa tulisi kiinnittää huomioita ja priorisoida jatkossa selkeästi enemmän: sukupuolten tasa-arvoa edistäviin rekrytointi- ja henkilöstökäytäntöihin sekä Suomessa että missioissa; systemaattiseen 1325-työhön puolustusvoimissa johtotasolla ja operatiivisessa suunnittelussa sekä 1325-agendan toimeenpanoon käytännesääntöjen ja rikosoikeudellisten kysymysten osalta.

Sukupuolianalyysin hyödyntäminen eri toimialoilla

Laaja-alaisen sukupuolianalyysin puute konflikteihin ja turvallisuuteen liittyen on merkittävä haaste. Esimerkiksi kehityspolitiikan osalta ja varjoraportin tarkastelussa olleiden maastrategioiden ja temaattisten linjauksien perusteella vaikuttaa siltä, että Naiset, rauha ja turvallisuus -agendaa ei ole systemaattisesti integroitu kehityspoliittisen ajatteluun Suomessa. Sukupuolianalyysi voisi tuoda esille erinäisiä laadullisia haasteita ja mahdollisuuksia toiminnan eri aloilla kriisinhallinnasta, rauhanvälitykseen ja kehitysyhteistyöhön. Analyysi pohtisi konfliktin, valtasuhteiden, rakenteiden sekä instituutioiden sukupuolittunutta luonnetta ja muutosmahdollisuuksia. Se ottaisi huomioon sekä naiset että miehet ja pohtisi sukupuolittuneiden valtasuhteiden suhdetta muihin globaaleihin ja paikallisiin valtasuhteisiin ja eriarvoisuuteen. Esimerkiksi sukupuolianalyysia työkaluna voisi kehittää mm. uusimalla Suomen kehityspolitiikka ja kehitysyhteistyö hauraissa valtioissa -toimintaohjeen konfliktianalyysiohjeistuksen, joka tällä hetkellä ei ota gender-näkökulmaa huomioon.

Rahoituksen lisääminen hankkeisiin, joissa sukupuolten tasa-arvo pääasiallisena tavoitteena – myös muualla kuin sosiaalisektoreilla

Vaikka Suomen kehitysyhteistyörahoituksesta 44 % vuonna 2014 suuntautui hankkeisiin, jossa on sukupuolten tasa-arvoa edistävä tavoite, hyvin pienessä osassa Suomen tuesta hauraisiin valtioihin sukupuolten välinen tasa-arvo on kuitenkaan hankkeen pääasiallinen tavoite (gender marker 2). On myös tärkeä huomata, että yleisesti ottaen hauraisiin valtioihin suunnatusta kehitysavusta gender-rahoitusta harvoin suunnataan ”rauha ja turvallisuus – sektorille” vaan perinteisille sosiaalisille sektoreille kuten koulutuksen ja terveyden edistämiseen.

Vahvempaa tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden seurantaa ja raportointia

Suomi tekee merkittävää työtä sisä-, ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä kehitysyhteistyön osalta 1325-agendan tavoitteiden toimeenpanemiseksi ja saavuttamiseksi. 1325-työn tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden osoittaminen on kuitenkin vielä monin tavoin puutteellista. Suomen tulisi kehittää tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden seurantaa ja raportointia. Useita toimintaohjelman painopisteitä jäi vuosiraporteissa raportoimatta ja epäselväksi jää, eikö niistä vain raportoitu vai eikö näiden osalta ole ollut toimintaa ollenkaan?

Suomi suunnannäyttäjänä?

Suomi on kokenut ja arvostettu toimija 1325-agendan eri toimialoilla ja yleisesti ottaen sukupuolten tasa-arvoa edistävässä työssä. Suomen tulisi pohtia ja kehittää toimintaa, joka ei vain keskittyisi 1325-toimeenpanoon eri instituutioissa, mutta veisi agendaa rohkeasti eteenpäin kehittäen uutta ajattelua keskeisistä teemoista ja uusia toimintamuotoja. Turvallisuuden muuttuvan luonteen takia uusia näkökulmia ja poliittista johtajuutta tarvitaan mm. inhimillisen turvallisuuden käsitteen kehittämiseksi useiden haasteiden ratkaisussa kuten esimerkiksi:

  • pakolaisuus, ihmiskauppa, turvapaikkapolitiikka
  • ympäristökysymykset, ilmansaasteet ja ilmastonmuutos hitaana väkivaltana
  • väkivaltainen ekstremismi, rasismi ja populismin nousu
  • kauppapolitiikka, asekauppa ja globaalit taloudelliset rakenteet

Suomella on mahdollisuus halutessaan olla globaali suunnannäyttäjä.

Lue Suomen 1325-verkoston varjoraportti kokonaisuudessaan täältä.

Tämä artikkeli kuuluu kategoriaan Ajankohtaista.